3月20日上午，人社部与财政部联合下发了《关于2019年调整退休人员基本养老金的通知》(以下简称《通知》)，明确自2019年1月1日起，退休人员(企业和机关事业单位退休人员)基本养老金上调5%左右。

人社部还称，正在抓紧研究建立基本养老金合理调整机制，以实现各类退休人员待遇调整机制的统一。

有学者向南都记者表示，目前养老金调整尚缺乏明确的制度安排，应减少政府的“自由裁量权”，建立正常的调整机制，使养老金水平能根据物价等指数“自动调整”。

养老金上调幅度与去年持平“总体调整水平按照2018年退休人员月人均基本养老金的5%左右确定。”《通知》明确了2019年基本养老金的调整幅度，规定该调整从2019年1月1日起实施。

其中“5%左右”的调整比例，是指企业和机关事业单位全部退休人员待遇调整的总体人均水平，而不是退休人员分别以各自人均养老金水平为基数、都按照5%的比例调整。

人社部解释，具体到个人，养老金上调比例会受到其缴费年限和养老金水平不同等因素的影响。“一般来说，在职时缴费年限长、缴费工资水平较高的人员，增加的基本养老金绝对额也会相对较高。”人社部称。

人社部称，此次调整是我国自2005年以来，连续第15年调整企业退休人员基本养老金，也是继2016年以来，连续第4年同步安排适当提高企业和机关事业单位退休人员养老金水平。

不过，南都记者了解到，近年来基本养老金上调幅度整体呈放缓趋势，如2008年到2015年，每年上调幅度都在10%以上，2016年、2017年、2018年上调幅度则分别降至6.5%、5.5%、5%左右。

人社部表示，此次养老金调整主要考虑两方面因素。一是经济增长对退休人员基本生活的影响。去年我国经济运行压力较大，“稳中有变、变中有压”，其间我国职工平均工资涨幅、物价增幅平稳，与上年大体相当。

二是养老保险基金可承受，制度可持续。我国领取基本养老金的退休人员数不断增加，缴费人数与领取待遇人数的抚养比不断下降，养老负担越来越重。

此前，我国基本养老金已经经历了“14连涨”。据测算，月人均基本养老金从2004年的647元提高到2018年的2600多元，基金支出额越来越大。

而在收入方面，今年政府工作报告明确，将养老保险单位缴费比例下调至16%，加大了养老保险基金的收支压力，这也影响了此次养老金的调整幅度。

各地“不得自行提高调整水平”

值得注意的是，《通知》中明确规定，“对自行提高调整水平、突破调整政策、存在违规一次性补缴或提前退休行为的地区，将予以批评问责，并相应扣减中央财政补助资金”。

为何有这样的考虑？据了解，2018年7月1日，我国实施养老保险基金中央调剂制度，其中明确提出了“统一政策”的基本原则，强调国家统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等。

然而，对外经贸大学保险经济学院社保系主任孙守纪向南都记者表示，部分地方将养老保险制度作为解决其他社会问题和社会矛盾的手段，因此在调剂制度实施前，自行提高调整水平，故意增加本地养老保险基金支出，减少本地基金结余。而这些行为都影响到中央调剂制度中计算每个省份的调剂金额，不利于中央调剂制度顺利实施和基本养老保险的全国统筹。

人社部也解释称，《通知》此项规定，主要是为了严肃工作纪律，加强对地方监管，确保养老保险基金中央调剂制度顺利实施，而该规定不会影响退休人员养老金的调整水平以及养老金的按时足额发放。

学者声音

养老金调整应弱化政府“自由裁量权”

孙守纪表示，目前调整标准是政府部门综合考虑多个因素决定的，将来具体如何调整、涨幅应该定为多少，应该参考国外养老金的调整办法，如采取物价指数或者生活成本指数等作为调整标准，逐步向这些指数看齐，也就是建立基本养老金正常的调整机制。

实际上，此次人社部也表示，按照社会保险法的要求，“有关部门正在抓紧研究建立兼顾企业和机关事业单位退休人员的基本养老金合理调整机制”。

但是建立职工基本养老金调整机制还面临较多难题。孙守纪认为，其中一个原因是制度本身就较为复杂，机关事业单位和企业的制度“并轨”实施不久，各地区经济发展不平衡，这是客观方面的困难。

另一个原因是目前基本养老金调整尚未制度化和法制化，存在一定的随机性和主观性。“政府在待遇调整方面拥有较大的自由裁量权。”他表示。

他认为，要避免将养老保险制度作为解决其他社会问题和社会矛盾的手段，出现类似“年底突击花钱”的现象。应通过养老保险基金的中央调剂制度，靠中央政府的强力推进，提升统筹层次，为建立基本养老金正常的调整机制创造条件。“有了调整机制，每年就不需要政府发文调整了，而是按照相关规定自动调整即可。”他说。